Volkenbondmandaat voor Palestina

Het voorblad van het Volkenbondmandaat voor Palestina zoals geopenbaard in een Britse Verordeningsbrief. (1922)

Het Volkenbondmandaat voor Palestina was tussen 1923 en 1948 een mandaat van de Volkenbond. Dit mandaat werd na de Eerste Wereldoorlog toegekend aan het Verenigd Koninkrijk. Hiermee kreeg het Verenigd Koninkrijk controle over Palestina en Transjordanië.

Achtergrond

Tijdens de Eerste Wereldoorlog streden de Centralen en de Geallieerden tegen elkaar. De groep van Centralen bestond uit Duitsland, Oostenrijk-Hongarije, Bulgarije en het Ottomaanse Rijk en de groep van Geallieerden (aan het einde van de oorlog) uit het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, de Verenigde Staten en Italië. Toen de Geallieerden de oorlog wonnen, besloten zij om de gewonnen koloniën en gebieden die deel waren van het Ottomaanse Rijk via de Volkenbond te verdelen. Dit was tegen de afspraken die het Verenigd Koninkrijk had gemaakt met de leider van de Arabische opstand, maar uiteindelijk was alleen de afspraak met de Volkenbond internationaalrechtelijk bindend. Dit betekende in feite dat twee grootmachten uit die tijd, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, de van het Ottomaanse Rijk gewonnen gebieden onderling verdeelden. Het mandaat verklaarde dat het doel was om de gebieden te helpen totdat ze op eigen benen konden staan. Een andere grootmacht, de Sovjet-Unie, zag het mandatensysteem echter als landjepik.

Voorgeschiedenis

Hoewel de inhoud van het mandaat niet altijd klopte met de afspraken die het Verenigd Koninkrijk eerder had gemaakt, verklaarde de tekst van het Volkenbondmandaat wel dat met het mandaat alle afspraken werden nagekomen. Hieronder volgt een overzicht van de afspraken en verklaringen die zijn gemaakt en uitgevaardigd, voordat het Volkenbondmandaat tot stand kwam.

Afspraken van het Verenigd Koninkrijk met de Arabieren en Frankrijk

Deze kaart laat het gebied zien waarover door McMahon en koning Hoessein werd onderhandeld. (1918)

In een kabinetsbrief uit 1918 (links) verklaart de Britse regering dat Palestina ook aan de Arabieren was beloofd, maar in een beleidsbrief (rechts) van premier Churchill uit 1922 aan de Palestijnse Arabieren en de Zionistische Federatie verklaart de regering dat Palestina nooit aan de Arabieren was toegekend.

Deze kaart was ingesloten bij het Sykes-Picotverdrag. Het A-gebied en in het blauw aangegeven gebied werd geclaimd door Frankrijk en het B-gebied en in het rood aangegeven gebied door het Verenigd Koninkrijk. De kaart is rechts onderin ondertekend door Picot en Sykes. (1916)

Tussen 1915 en 1916 wisselden Henry McMahon, de Hoge Commissaris van het Sultanaat Egypte (in feite de Britse koloniale bestuurder van Egypte), en Hoessein bin Ali, de koning van Hidjaz, een aantal brieven met elkaar uit. Deze brieven heten samen de Hoessein-McMahoncorrespondentie. In de brief van 24 oktober 1915 spraken McMahon en koning Hoessein af dat het Verenigd Koninkrijk een onafhankelijk Arabië zou erkennen. In ruil daarvoor zou koning Hoessein dan de Arabische opstand tegen het Ottomaanse Rijk beginnen. Op dat moment waren zowel het Verenigd Koninkrijk als het Ottomaanse Rijk verwikkeld in de Eerste Wereldoorlog. In die periode waren verschillende bevolkingsgroepen – waaronder ook de Arabieren – binnen het Rijk al ontevreden. De Arabische opstand gaf het Verenigd Koninkrijk een strategisch voordeel in de oorlog.

In de correspondentie was besproken dat koning Hoessein de onafhankelijkheid zou uitroepen over het gebied binnen de door hem vastgestelde grenzen, met als uitzondering het gebied ten westen van 'de districten Damascus, Homs, Hama en Aleppo. Deze beschrijving zorgde voor onduidelijkheid, omdat zowel Libanon als een klein deel Palestina ten westen van deze districten liggen. De Arabieren hadden begrepen dat alleen Libanon geen deel zou worden van het nieuwe Arabië. Dit hadden zij ook verwacht, omdat Frankrijk zich al had opgeworpen als beschermer van Libanon. De Britten verklaarden echter later dat ook Palestina geen onderdeel zou uitmaken van het nieuwe Arabië. Met deze onduidelijkheid gaan ook verschillende interpretaties gepaard.^(*) In de geschiedkundige literatuur is men het er wel over eens dat het Verenigd Koninkrijk waarschijnlijk te kwader trouw, dus met slechte bedoelingen heeft gehandeld. Tijdens de Vredesconferentie van Parijs werd de Hoessein-McMahoncorrespondentie wel meegenomen als verplichting.

In dezelfde periode van de briefwisseling sloten Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in het geheim het Sykes-Picotverdrag. In dit verdrag spraken Verenigd Koninkrijk en Frankrijk af hoe ze het oostelijke deel van het Ottomaanse Rijk zouden gaan opdelen als de Geallieerden de Eerste Wereldoorlog zouden winnen. De landen spraken af dat Frankrijk het gebied zou krijgen wat nu ongeveer Syrië, Libanon, Noord-Irak en Zuidoost-Turkije is, en dat het Verenigd Koninkrijk het gebied zou krijgen wat nu ongeveer Zuid-Irak, het zuiden van Israël, Palestina, Haifa en Akko is. Dit was tegen de afspraken met de Arabieren in de Hoessein-McMahoncorrespondentie. Italië en het Keizerrijk Rusland wisten van het geheime verdrag en stemden ook toe in ruil voor land in Anatolië en West-Armenië (het deel van het oude Armenië dat eerst door het Byzantijnse Rijk en later het Ottomaanse Rijk is veroverd). Na de Oktoberrevolutie kwamen de Bolsjewieken aan de macht in Rusland, die een kopie van het verdrag in de staatsarchieven vond. In opdracht van Vladimir Lenin werden de documenten openbaar gemaakt; Lenin vond het verdrag het werk van 'koloniale dieven' (oftewel het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk). Daarnaast was de Russische Socialistische Federatieve Sovjetrepubliek (RSFSR) (en later ook de Sovjet-Unie) tegen verdere uitbreiding van Europese machten in het Midden-Oosten.

Het uitlekken van het Sykes-Picotverdrag leidde tot wantrouwen bij de leiders van de Arabische opstand, omdat het verdrag in strijd was met de afspraken uit de Hoessein-McMahoncorrespondentie. Koning Hoessein van Hidjaz besloot uiteindelijk om het Verdrag van Versailles niet te ratificeren.

Balfourverklaring

De brief van minister Balfour aan baron Rothschild. (1917)

Op 2 november 1917 vaardigde de minister van Buitenlandse Zaken van het Verenigd Koninkrijk, Arthur Balfour, namens de regering van het land een verklaring uit. Deze verklaring werd uitgevaardigd in een brief aan Lionel Walter Rothschild, destijds de leider van de Joodse gemeenschap in het Verenigd Koninkrijk en de Zionestische Federatie van Groot-Brittannië en Ierland. Hieronder volgt een Nederlandse vertaling van de tekst uit de verklaring.

Zijne Majesteits Regering beschouwebeschouwe de vestiging van een nationaal thuis voor het Joodse volk als een gunstige zaak en zal doen wat in haar vermogen ligt om de bewerkstelliging van het onderhavige te faciliteren, met dien verstande dat er niets geschiedt wat afbreuk zou kunnen doen aan de burgerrechten en religieuze rechten van reeds bestaande niet-Joodse gemeenschappen in Palestina of aan de rechten en politieke status die worden genoten door Joden in welk land dan ook.

— Verklaring van minister Balfour namens de Britse regering

Met deze verklaring sprak het Verenigd Koninkrijk zijn steun uit voor het zionisme, een beweging die vindt dat Joden een staat moeten krijgen op de plek waar vroeger volgens de Tenach het Verenigd Koninkrijk Israël bestond. Op diezelfde plek woonden ten tijde van de verklaring voor het overgrote deel Palestijnse Arabieren. De term 'nationaal thuis' zorgde voor veel onduidelijkheid, omdat die term eerder niet was voorgekomen in het internationaal recht. In de verklaring werd ook benoemd dat er geen afbreuk mocht worden gedaan aan de burgerrechten en religieuze rechten van zowel Palestijnse Arabieren als Joden.

In de jaren hiervoor was er al overleg geweest tussen zionistische leiders zoals Moses Gaster en Chaim Weizmann, en de Britse regering.

De verklaring zoals baron Rothschild haar voorstelde.

Ook Joodse antizionisten, zoals Lucien Wolf, hielden zich ermee bezig. Wolf gaf aan dat hij wilde dat de Geallieerden na de Eerste Wereldoorlog ook rekening zouden houden met de Joden in Palestina. Ook wilde hij dat de burgerrechten en mensenrechten van Joden gegarandeerd zouden worden. Wolf wilde daarbij dat er hulp zou komen voor Joden om naar Palestina te kunnen immigreren en geld voor kolonisten om land te kopen. Hij was echter tegen een Joodse staat, omdat hij bang was dat dat meer antisemitisme zou aanwakkeren. Edward Grey, de minister van Buitenlandse Zaken vóór Balfour, was echter van mening dat de Joodse kolonisten op een gegeven moment zelf het bestuur zouden moeten krijgen. Dit kon gebeuren als de 'Joodse kolonisten in Palestina sterk genoeg waren geworden om om te kunnen gaan met de Arabische bevolking'. Deze boodschap verstuurde hij in een telegram naar de Russische en Franse ambassadeurs. Hij merkte wel op dat dit niet moest gelden voor Jeruzalem en andere heilige steden.

In januari 1917 traden de Britse autoriteiten in onderhandeling met de zionistische leiders. Kolonel Mark Sykes, die eerder in mei 1916 namens de Britse regering onderhandelaar was bij het Sykes-Picotverdrag, zag het zionisme als een kans om Palestina voor het Verenigd Koninkrijk te winnen. Met het zionisme als argument, zou Frankrijk er namelijk misschien van overtuigd kunnen worden dat heel Palestina beter een Britse vazalstaat zou kunnen worden, in plaats van een internationaal gebied. Uiteindelijk gingen de Britse en Franse autoriteiten in gesprek met Nahum Sokolow, een journalist en een andere leider binnen de zionistische beweging. Sokolow legde aan de autoriteiten uit wat het zionisme inhield. In mei 1917 drukten Frankrijk, Italië en paus Benedictus XV hun medeleven en steun uit voor de wens van de zionisten. Hierdoor kon het overleg tussen voornamelijk Rothschild en minister Balfour over de tekst van de verklaring beginnen. Eerst wilde Rothschild dat in de verklaring duidelijk zou komen te staan dat de Britse regering zou aanvaarden dat Palestina opnieuw opgericht moest gaan worden als het 'nationale thuis van het Joodse volk'. Ook stelde hij voor om te verklaren dat de Britse regering samen met de Zionistische Federatie ernaartoe zou gaan werken om dit te bewerkstelligen. Balfour ging hier niet in mee, met name ook omdat andere ministers in de regering zich niet konden vinden in de tekst van Rothschild. Uiteindelijk is de tekst die op 2 november 1917 werd bekendgemaakt, de definitieve tekst van de verklaring geworden.

Correspondentie tussen minister Balfour en onderkoning Curzon

In februari 1919 schreef minister Balfour een brief aan George Curzon, de Britse onderkoning van Brits-Indië, waarin hij uitsprak dat er geen recht op zelfbeschikking aan de Palestijnen mocht toekomen.

De achilleshiel in ons standpunt is uiteraard dat we in het geval van Palestina moedwillig en rechtens weigeren om het beginsel van zelfbeschikking te aanvaarden. Als de huidige inwoners waren geraadpleegd, dan zou dat ongetwijfeld hebben geleid tot een anti-Joods oordeel. Onze rechtvaardiging voor dit beleid is dat we Palestina als een absolute uitzondering zien; dat we het vraagstuk van de Joden buiten Palestina van wereldbelang achten en dat we ons voorstellen dat de Joden een historische aanspraak hebben op een thuis in hun voorouderlijk land, mits dit thuis aan hen kan worden verschaft zonder de onteigening en onderdrukking van de huidige inwoners.

— Brief van minister Balfour aan onderkoning Curzon (19 februari 1919).

Balfour benadrukte wel dat het land van de Palestijnse Arabieren niet onteigend mocht worden en dat zij niet onderdrukt mochten worden. In 1939 erkende de Britse regering dat de Palatijnse Arabieren wel geraadpleegd hadden moeten worden. In 2017 vulde ze hierbij dat de Balfourverklaring ook zou moeten hebben opgeroepen tot de bescherming van de politieke rechten van Palestijnse Arabieren.

Woordgebruik

Voordat de uiteindelijke versie van de verklaring werd uitgebracht, was er overleg tussen de zionistische leiders en de Britse regering over het al dan niet gebruiken van de term 'Joodse staat'. Op 22 september 1917 berichtte Sykes uiteindelijk aan het kabinet dat de zionistische leiders 'geen Joodse Republiek of andere staatsvorm wilden oprichten in Palestina of een deel van Palestina'. Volgens Sykes zagen de zionistische leiders liever dat Palestina een protectoraat zou worden (vergelijkbaar met wat uiteindelijk het Volkenbondmandaat is geworden). De delegatie van de Verenigde Staten bij de Vredesconferentie van Parijs in 1919 zag dat anders. David Hunter Miller was een jurist die namens de Verenigde Staten aanwezig was bij de conferentie. Hij rapporteerde dat de Amerikaanse delegatie vond dat Palestina een Joodse staat moest worden op het moment dat Palestina een Joodse meerderheid zou krijgen. De Verenigde Staten adviseerden om een onafhankelijke Palestijnse staat op te richten onder een Brits Volkenbondmandaat en de immigratie van Joden aan te moedigen.

Totstandkoming

Tijdens de besprekingen voor het Verdrag van Versailles werd het mandatensysteem van de Volkenbond bedacht. (1919)

De Raad van de Volkenbond bepaalde in de Volkenbond welke gebieden mandaatgebieden werden. In de raad zaten toen het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Italië en Japan. Het Volkenbondmandaat, het document dat door de raad werd ondertekend, gaf in juli 1922 toestemming om van Palestina een mandaatgebied te maken. Het mandaat werd uitgevaardigd voor het gebied waarin nu de landen Israël, Palestina en Jordanië liggen. In Jordanië (toen nog Transjordanië geheten) mocht geen Joods nationaal thuis worden opgericht. De zionistische organisaties wilden dat wel, maar de Volkenbond ging daar niet in mee.

Het Verenigd Koninkrijk mocht van de Raad van de Volkenbond het mandaat gaan besturen. De Balfourverklaring werd ook onderdeel van het Volkenbondmandaat. Daarnaast gaf het ook de toestemming om een Joods Agentschap in Palestina op te richten. Eveneens werd bepaald dat het bestuur van het mandaat op politiek, bestuurlijk en economisch gebied moest helpen om te verzekeren dat er een Joods nationaal thuis werd opgericht in Palestina. Dat betekent dat het Verenigd Koninkrijk een bestuur moest opzetten in Palestina en dat de regering van het Verenigd Koninkrijk moest gaan samenwerken met dat bestuur. Het bestuur moest ook helpen bij het mogelijk maken van Joodse immigratie, maar wel ervoor zorgen dat de rechten van de Palestijnse Arabieren niet werden geschonden.

Onder Palestijnse Arabieren was er kritiek op het mandaat, omdat zij niet mochten meebeslissen over de inhoud. Zij waren het ook niet eens met Balfourverklaring en wilden niet dat die deel zou worden van het Volkenbondmandaat. In Palestina groeide het verzet en vormden islamitische en christelijke Palestijnse Arabieren in 1919 samen het Arabisch-Palestijns Congres. Dit congres was een bijeenkomst van vertegenwoordigers van Palestijnse Arabieren. De leider van het congres, Moesa al-Hoesseini, probeerde eerst in Caïro en Jeruzalem de mening van de Palestijnse Arabieren te laten horen. Dit lukte niet, omdat hij niet werd toegelaten tot besprekingen. In 1922 stuurde het congres een vertegenwoordiging naar Genève en Londen. De vertegenwoordigers spraken met paus Benedictus XV, Arthur James Balfour, de vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk en Winston Churchill, toen de Britse minister van Koloniën. Ze probeerden hen te overtuigen om af te zien van de oprichting van een Joods thuis in Palestina, maar dit lukte de Arabisch-Palestijnse vertegenwoordigers uiteindelijk niet. Datzelfde jaar probeerde de Arabisch-Palestijnse vertegenwoordiging om bij de besprekingen voor het Verdrag van Lausanne de stichting van een mandaat te voorkomen. Ze kreeg hierbij steun van Turkije, maar ondanks dat besloot de Raad van de Volkenbond om van Palestina een mandaatgebied te maken.

Bronvermelding

Al Jazeera Centre for Studies (2016). A century on: Why Arabs resent Sykes-Picot. Al Jazeera.net. [1]
Beloff, M. (1975). The Question of Palestine 1914-1918 [Revue van The Question of Palestine 1914-1918: British-Jewish-Arab Relations, van I. Friedman]. The Jewish Quarterly Review, 65(3), pp. 193–195. [2]
Biger, G. (2004). The Boundaries of Modern Palestine, 1840–1947. Verenigd Koninkrijk, Abingdon-on-Thames: Routledge (ISBN: 978-1-135-76652-8).[3]
Black, I. (2017). The contested centenary of Britain’s ‘calamitous promise’. The Guardian. [4]
De Greef, P. (2016). Britten en Fransen verdelen Midden-Oosten: Sykes-Picot. VRT Nieuws. [5]
Fitzgerald, E. P. (1994). France’s Middle Eastern Ambitions, the Sykes-Picot Negotiations, and the Oil Fields of Mosul, 1915-1918. The Journal of Modern History, 66(4), pp. 697–725. [6]
Friedman, I. (1973). The meaning of the Balfour Declaration. Proceedings of the World Congress of Jewish Studies, 1-2, pp. 331–354. [7]
His Majesty's Stationery Office (1923). 'Lausanne Conference on Near Eastern Affairs 1922–1923: Records of Proceedings and Draft Terms of Peace', Cmd. 1814. [8]
Hoff, R.H. (1991). De ondergang van het Ottomaanse Rijk en de verdeling van het Midden-Oosten. IsGeschiedenis. [9]
Huneidi, S. (2001). A Broken Trust: Sir Herbert Samuel, Zionism and the Palestinians. Londen, Verenigd Koninkrijk: I.B. Tauris - Bloomsbury Academic Publishing. (ISBN: 978-1-86064-172-5).
Hurewitz, J.C. (1979). The Middle East and North Africa in World Politics: A Documentary Record – British-French Supremacy, 1914–1945. Verenigde Staten, Connecticut, New Haven: Yale University Press. (ISBN: 978-0-300-02203-2). [10]
Ingrams, D. (2009). Palestine papers: 1917–1922: seeds of conflict. Verenigd Koninkrijk, Londen: Eland (ISBN: 978-1-906011-38-3). [11]
Mathew, W.M. (2013). The Balfour Declaration and the Palestine Mandate, 1917—1923: British Imperialist Imperatives. British Journal of Middle Eastern Studies, 40(3), pp. 231–250. [12]
Miller, D.H. (1924). My Diary at the Conference of Paris. New York, New York, Verenigde Staten: Appeal Printing Company. 4, pp. 263–264. [13]
Muir, J. (2016). Sykes-Picot: The map that spawned a century of resentment. BBC News. [14]
Schneer, J. (2010). The Balfour Declaration: The Origins of the Arab-Israeli Conflict. New York, New York, Verenigde Staten: Random House. [15]
United States Department of State (1919). 'Secretary's Notes of a Conversation Held in M. Pichon's Room at the Quai d'Orsay, Paris, on Thursday, 6 February 1919, at 3 p.m.' in: Papers relating to the foreign relations of the United States, The Paris Peace Conference. Foreign relations of the United States, 3, pp. 889, 890, 892. [16]
United States Department of State (1919). 'The Council of Four: minutes of meetings March 20 to May 24, 1919', in: Papers relating to the foreign relations of the United States, The Paris Peace Conference. Foreign relations of the United States, 5(110). [17]

(*) Zie onder andere de verschillende analyses van Antonius, Kedourie en Tibawi:

Antonius, G. (1939). The Arab Awakening: The Story of the Arab National Movement. Philadelphia, Pennsylvania, Verenigde Staten: J.B. Lippincott (ISBN: 978-0-598-98885-0). [18]
Kedouri, E. (1976). In the Anglo-Arab Labyrinth: The McMahon-Husayn Correspondence and Its Interpretations 1914–1939. Cambridge, New York, Verenigde Staten: Cambridge University Press (ISBN: 978-1-135-30842-1). [19]
Tibawi, A.L. (1978). Anglo-Arab Relations and the Question of Palestine, 1914-1921. Londen, Verenigd Koninkrijk: Luzac (ISBN: 978-0-718-90251-3).